参与多边国际谈判，争取最大国家利益
——对我政府代表团参加《公约》文本起草工作的回顾与思考
章建刚
中国社会科学院文化研究中心副主任
《保护文化多样性国际公约》是一个怎样的机遇？
经济的持续高速增长已经将中国送上了在全球化的历史背景下，向发达国家迈进的征程。这个进程同时要求中国经济经过复杂而精微的调整，走上可持续发展的道路，走上与社会、文化、生态和谐发展的道路。这是一个靠不断深化的改革开放来有效推进的过程，国内的文化体制改革与发展具有国际竞争力的我国文化产业就是我们刚刚面对的崭新课题。这又是一个与国际环境不断互动的进程，势必有越来越多的双边或多边的外交活动会把我们诸多政府部门卷入其中。所有这一切能否成功应对也取决于不时闪现的种种机遇。对于推动我国文化“走出去”的战略而言，欧盟（尤其是法国）、加拿大等国主导、在联合国教科文组织框架之下制订《保护文化多样性国际公约》就给我们提供了一个深入参与国际交往，争取更大国家利益的有利机遇。
全球化、尤其是经济的全球化对所有的国家都是挑战。进入新的世纪，法国、加拿大等将以前在WTO框架下进行的“文化例外”的斗争转移到了UNESCO（联合国教科文组织）框架下，举起了“文化多样性”的旗帜。2001年11月，在“9·11”事件发生不到两个月，UNESCO通过了《世界文化多样性宣言》。这说明，“文化多样性”是一个能够获得广泛认同的新价值观。这个全球化时代的新的价值观肯定的是人类文化内在性展开方式的丰饶或丰富性。在此基础之上，法国与欧盟各国行动起来，通过各国文化部长间非正式的国际文化政策网络、亚欧会议（包括其中的亚欧文化部长会议）等论坛积极倡导在教科文组织框架内建立一项《保护文化多样性共计公约》。公约将比宣言有更强的法律约束力。
在参与了上述各项国际文化政策交往以后，我国文化主管部门的领导人们已经意识到了这一《公约》的制定对于我们的意义。我们是在“后现代”的条件下进行国家的发展和建设的。“后现代”要求有更复杂的发展战略和策略，要求双管齐下甚至是多管齐下，尤其是对于文化的发展。我们既要走市场化道路，也要争取参加有关规则的制定；既要考虑文化在市场内的发展，也要考虑它在市场外的发展；既要鼓励竞争，也要适度照顾公平；既要参与统一市场制度（如WTO）的创制与创新，也要设法对市场的缺陷予以补偿；既要支持本国文化产业参与国际竞争，也要为其迅速做大提供必要的政策环境。我们还是一个发展中国家，我们的文化产业在国际竞争中还处于劣势，因此我们不仅要在国内推动文化体制改革，加快文化市场化进程，也要加入国际上某些保护和促进这个产业发展的法律框架。这样才有较为安全的文化发展环境，才能为本国文化产业预留一些发展空间。出于这样的认识，负责本次《公约》谈判的文化部专门指定一位副部长领衔，召集、构架了一个跨部委的协调机制，在此基础上组建中国政府代表团参与了一年来三次政府间专家委员会会议、一次起草委员会会议，完成了整个公约的谈判工作。在此期间，中央有关领导同志也批示要求我代表团能争取到最大国家利益，现在这个公约的草稿已经获得政府间专家委员会的通过，很快将提交今年10月召开的联合国教科文组织第34届大会表决。
我代表团努力争取到的是什么？
联合国教科文组织负责起草《保护文化多样性国际公约》的政府间专家会议，经过10天的艰苦审议， 终于在6月3日以压倒多数赞成通过了一份交由10月份教科文组织大会予以投票的《公约》草稿。至此，从《保护文化多样性宣言》走向一个更具法律约束力的《保护文化多样性国际公约》（以下简称《公约》）的进程迈出了决定性的一步。《公约》不仅重申了《宣言》的原则性看法，即日益加速的全球化趋势可能对人类文化多样性格局具有负面影响，而且更表达了世界各国为此将采取有效政策措施予以防止的共同意志。这就确立了各民族国家保护文化多样性的主权权利在国际上的合法地位。这一《公约》的最终生效，对于走向知识经济，迈向所谓第二次工业化、第二次现代化进程的21世纪的世界，将是一个标志性的事件。全世界都必须思考：文化与经济谁更重要；在文化与市场相遇甚至有所冲突的时候，解决问题的权重在哪一方？现在的结果表明，文化的存在被放在了更优先的位置上。
一
从5月25日起召开的这次政府间专家会议已是去年9月以来为此举行的第四次会议。会前中央领导同志曾有指示，要代表团为国家争取到最大文化利益。现在可以说，这一任务已经圆满完成。经过了前三轮的磋商，各方的观点与策略已基本明朗，谈判局面与未来态势也基本清晰，而且会议主席已经得到授权，在汇总而成的“混合文本”之外再准备一个“综合文本”，以最大限度地缩小非原则性的差异。在这种形势下，由文化部牵头、各有关部委共同组成的中国政府代表团还是进行了最充分的事前准备。预备会明确了我方要确保的各项成果，反复权衡了有争议条款的各种减让交换方案，设计了各种必要的外交策略，准备了会上可能用到的各种发言案文，作了必要的工作分工。因此整个会议期间，中国代表团的参与十分从容，与各方的协调有理有节，也较好地展示了一个负责任的大国风范。在将来处理国家文化发展与安全、文化多样性保护和国际文化贸易的问题时，我们多了一件国际法律利器；我们的有关处理方式将是按国际惯例行事的。在处理具体的双边争端中能引用一个多边协议的支持显然是更有力的。
二
在全球化愈演愈烈的趋势下，中国正在和平崛起。中国的崛起是否是和平的，就要看他外部影响力的扩大是否与国际关系法则的制定和修订相匹配、相和谐。中国曾经总是跟在世界的后面，对已有的各种国际公约予以承认，并成为这些国际关系准则或国际竞争规则的被动的追随者、遵循者。现在，中国正努力成为各种新的国际规则的主动的制订者，成为新的国际公约的创始国。对于本《公约》来说，中国就是一个重要的创始国。欧盟、加拿大等国尤其是法国，在《公约》制定过程中，始终将中国作为一个强有力的合作伙伴，他们知道中国在第三世界中的影响力。但是中国能否事实上成为《公约》的创始国还与国内的各种现行政策、法规相关，如何未雨绸缪，使国际公约的措辞、程序性安排与国内政策法规相协调，也是一个与我国的最大利益相关的问题。我政府代表团在这方面也有精到的考虑和良好的应对。
从国内的情况看，文化体制改革正在进行，由于网络业、广告业对民营资本的开放，主要意指产权多元化的“媒体多元化”整体上说已是事实。但我们的主流媒体、狭义媒体即广播电视的主营业务毕竟还未对其它所有制开放，因此国内有关部门对于《公约》中出现“媒体多元化”（media pluralism）的字眼儿十分警觉。会前传来的“综合文本”中深明各方意图的大会主席已将原草案中“媒体多元化”的字眼儿删除，但旋即有消息传出，欧盟将坚持将媒体多元化的内容写入公约。
由于早有准备，因此代表团在正式会议开始之前已经与欧盟方面达成谅解，希望他们在满足自身合理关切的前提下，在措辞上予以调整。但次日的大会上欧盟的代表还是提出了包含“媒体多元化”字眼儿的修正案文，并且立即有其他非欧盟的欧洲国家代表团予以附议，大会也以多数接受了这一提议。形势急转直下。我代表团负责人迅即找欧盟方面质询。欧盟代表在明白了这一问题可能给后面实质性条款讨论带来的严重后果后表示，这是由于他们内部沟通不及时造成的“程序性失误”，并要立即进行补救。最后，欧盟提交的书面案文中以“媒体多样性”（diversity of media，多指媒体技术形式多样化）替代了原来“媒体多元化”，问题得以化解。
另外依照惯例，教科文组织的国际法文书在各国加入时都不强求“签署”程序，而根据我国的《条约法》，各种国际公约不仅要经人大讨论批准，而且必须经由政府负责人签署方可生效。有外交部成员参加的我政府代表团对此也作了大量细致的工作，在案文中写入了“签署”的内容，为中国作为《公约》的创始国加入扫清了道路。
三
到目前为止，可以说《公约》的制定已成定局，我国是这一公约制定的推动者，也是最终取得这一成果的收益者、成功者。我们对于《公约》文本起草及制定工作的参与始终是在国务院和文化部的领导下进行的。文化部为此成立了副部长领衔的专门工作组，多部委的协调机制和谈判代表团由外联局一位副局长具体负责。以这样一个强有力的阵容参与国际多边条约的谈判以前并不多见，而如此与会所造成的国际影响也是明显的。我国驻教科文常驻团负责人在会后的总结活动中也提及各国常驻团使节对此的好评。我代表团认真、周全的参与给教科文组织各成员国留下了中国是一个负责任的大国的良好印象。这种印象的获得也应当视为国家最大利益的一部分。
随着我国经济的增长和在世界范围内影响的扩大，我们的全球战略在不断地调整，因而我们参与国际合作与谈判的方式也应相应地改进。这才是争取长期国家利益的保证。通过这次会议与谈判，我们也可以学习目前国际上一些大国和一些正在发挥更大影响力的地区性国家参与国际交往活动的方式上的长处，积累外交工作的经验。
其实这一公约制定过程中的力量对比是非常清楚，也是非常悬殊的。美国是明显的少数派。因此本次会议一开始，以中国为首的一些国家提出，以主席拟定的“综合文本”作为谈判的基础并获得通过就已经预示了决定了谈判的方向和最终的结果。所有国家对此都不会怀疑。但就是这样，美国和欧盟的参与方式都有可圈可点的地方。
美国是一个大国，而且注定会失败；美国最终也一定不会加入这个《公约》。但美国并不像人们想象的那么傲慢、无理。美国代表团排出了几乎是最强的阵容，按规矩出牌：在每一个条款上都提出修正案文，并且按规则举手发言，据理力争，也通过私下沟通组织盟友的支持。对于主席的裁决和大会的表决结果有礼貌地接受，并几乎是坚持到大会最后一个程序完成。这是一个负责任的大国的外交与文明风范。
欧盟的“大国”风范表现有所不同。为了能以“欧盟”集体的名义加入公约，欧盟二十几个成员国并不以多欺少，坚持只以一个声音发言，显得很团结很自信。同时在对表决结果有完全把握的情况下，耐心与对手谈判，甚至不断让步妥协。第19条即“与其他条约关系”条款是全部《公约》谈判的要害。在这个问题上，本次大会就举行了7次专门工作组会议进行磋商。由于美国等国坚持较强硬的立场，欧盟先后几次调整自己的文案。尽管这一条最终没有达成完全统一的意见，但经过了妥协就最大限度地争取了支持者。而从更深入的层面上说，今天一个负责任的大国，必须要考虑整个国际法体系的协调自恰，这样才算是对世界和平的充分维护。
中国代表团在《公约》起草的数次会议上，能坚持原则、务实灵活、友好交往、照顾发展中国家利益，发挥了一个发展中的大国的积极作用，受到各方的赞扬。同时，我方的一些重要关切也能够得到各国代表团的同情、理解和支持。这些都与我国常驻教科文使团平时的工作分不开，他们与各国常驻使节有友好的人际关系，会议前和会议间各种信息及时传递、沟通，使我代表团在会议期间能做到心中有数、胸有成竹。通过向世界各国学习，与我驻外机构的密切合作，中国的外交形象一定会进一步确立和升华，中国对全球化的世界将承担越来越多的国际责任。
四
中国代表团赴教科文组织起草《公约》的使命已经圆满完成了。但是通过近一年的运作，一个部际合作的协调机制似乎已经较好地“模式化”了。
国际上保护文化多样性的问题、尤其是作为一个法律文书的《公约》文本涉及文化内部和外部很宽的领域，不仅和国内方方面面的现行政策相关，甚至也与一些理论探讨的前沿相关。这充分显示出文化问题的特殊性，反映了当今社会文化与经济相互交融的趋势。为此，文化部牵头，外联局及相关厅局参加，并商请国家广电部、新闻出版署、教育部中国教科文委员会、外交部、商务部、国家知识产权局、中国社科院和艺术研究院以及中宣部派出专家共同组成一个广泛的“协调机制”。每一次会议之前，“协调机制”都要专门开会进行研讨、准备所需文案；每次会议的代表团也是从这个“机制”中遴选成员；每次会议之后，要向“机制”有关各部门通报情况，说明形势及下一步的任务。事实表明，这样一个机制不辱使命，参与了国际文化发展规则的制定，有效地争取了国家的文化利益，维护了国家文化安全。这样一个机制也是我国现行文化管理体制中一个成功的制度创新尝试。
考虑到下述几个因素，我们觉得有可能以某种方式适当保留这个“协调机制”。其一，《公约》一旦经教科文全体大会通过并生效，就要求成员国指定一个“主管机构”，负责与之相关的日常工作。《公约》涉及的领域就是很宽泛的。目前国家几个与文化相关的部门较适宜公开对外开展工作的应该说是文化部，而广电与新闻出版意识形态属性强，开放度毕竟还有限。其二，外联局的前身是国家对外文委，本身就有外交职能和经验，中国驻外机构文化处的官员、中国在海外开办的中国文化中心都由它管理。近年来，由于国际间文化合作、政府文化管理部门间正式与非正式的合作领域不断增多，如各国总理间的亚欧会议框架下的文化部长会议（第一届就在中国举行）、五大洲六十几个国家文化部门建立的国际文化政策论坛（INCP，2004年在中国举行）等，这些活动都是由文化部（主要是外联局）承办的。其三，21世纪文化与经济交融，全球化进程中文化、文化多样性及各国文化安全面临一定的风险。相关的文化冲突、突发事件会时有发生，国际间或政府间的外交斡旋会增加，因此要有一个应对机制。
为此，这个机制还应进一步建设，在平时带有更强的信息搜集与交换、有关理论观点的探讨、相关文化政策前瞻的性质。一旦有重要事件发生，随时可以集中应对，为国家决策提供成熟的、可选择的预案。我们觉得，这既是一个对外文化交流方面政府体制的创新尝试，也是对内文化管理机构改革的一个创新尝试。
